保障土地利用总体规划实施是土地执法监察的重要内容，特别是在大城市“城中村”的土地执法实践中，由于土地利用总体规划的实施和管理中还存着前瞻性和衔接性不足等问题，致使农村居民点周边成为违法用地的易发区和高发区。笔者结合工作实际，探其原因，并提出解决问题的对策，以期对加强土地利用规划编制和执法监察工作有所裨益。

　　城市快速扩容让“城中村”成为执法难点 

　　随着城市化加速以及城镇户籍制度改革的推进，外来流动人员大量涌入城市，尤其是一线城市，例如定位为国家中心城市的广州，据不完全统计，流动人口已占到总人口数量近一半。由于“城中村”房租相对低廉，不少流动人口都聚集在此，从事工业、商业、居住等活动，成为“城中村”和村民经济发展的主要支撑，部分区域甚至出现本地户籍人口与外来人员数量倒挂现象。由于统计数据等原因，这部分流动人口对建设用地的需求并未完全计入规划中，加上农村的基础建设原本就不完善，难以满足实际需求，“城中村”迅速扩容与土地利用总体规划之间的矛盾日益显现，给社会管理、生态环境带来较大压力。

　　当前，笔者所在的广州市正在进行大规模的旧城改造工作，随之而来的是“城中村”周边和内部“插花地”已成为违法用地行为的易发区和高发区，违建抢建乱建正逐步侵蚀农用地，给基层执法监察工作带来了很大困扰。

　　究其原因这些“城中村”集体和个人多为受经济利益驱使，违反规划触犯法律法规。一是利益驱使，在“种地不如种房”的城市中，村集体或个人为了获取征地补偿或者房屋出租、经营的高额利益，不惜铤而走险，借历史违建占用农用地，还出现“游资”参与到抢建利益分配中的现象。二是规划意识欠缺，一直以来农村居民点一直处于自发性任意外延的状态，长期缺乏规划或违反规划进行建设，一户多宅、建新不拆旧、超面积超高度建设等现象较普遍。三是法律意识淡薄，村民认为自己的自留地或村集体的土地只要经过村集体同意就可以，只要不侵占他人的就是合法的，自己想建就建，有的甚至知法犯法，持过期的宅基地证、不按规定的位置和高度建设，出现未批即用、未报即用等形式的违法用地和违法建设。

　　规划不合理加重执法负担 

　　土地规划与其他规划衔接不够紧密，造成行政资源浪费。各项相关规划未能与土地利用总体规划有效衔接，造成用地规模、范围、类型以及空间落实等方面的规划结果不一致形成各项规划“要地”和土地利用总体规划“控地”之间的矛盾。在区域经济一体化的战略发展背景下，要求从区域整体上进行统筹规划，基础设施建设实现一体化，而原有规划的综合性不强、衔接不够紧密，也会造成基础设施布局不尽完善，结构不尽合理。在执法过程中，常常遇到道路、水利、电力、环卫等民生工程未批先建、边报边建的现象，特别是线状基础设施跨越多个行政区域无法整体报批，为保证整体工程进度，分段同步实施过程中可能会出现部分违法现象，国土资源管理部门必须履行职责依法进行查处。而对处罚主体为政府主管部门实施的罚款、停工等处罚方式既耽误了民生工程建设，造成了行政、财政资源浪费，也容易引起群众和媒体的质疑。

　　规划编制和报批实施出现问题，增加了土地执法难度。大面积连片的农田耕地有利于最大化发挥土地的生产效用，而有些城市中心区的农村居民点存在历史遗留下来的地类为农用地的边角地、“插花地”、夹心地。这些地或因为以往规划考虑不周，或因为严格控制的建设用地指标无法进行调整，或因为用地报批环节出现问题，既不能发挥农业生产的效用，又容易被违法用地侵占，变成土地使用中的“鸡肋”。某些地方甚至因为现状调查的不到位，存在原有建设用地“被”现状和规划成为农用地及未利用地的情况。笔者在执法中曾发现有一小块被城市用地包围的“夹心”耕地，由于已经严重受污染，种出的蔬菜重金属超标而被荒弃。后虽经征地却多年未完成征收实施手续，无法进行合法土地变更，反复被违法占用作停车场，以增加村民收入。该地块的重复违法给土地执法增加了工作难度，最终也未达到保护耕地的根本目的。

　　制定规划要实现发展和保护的统一 

　　加强土地利用总体规划的科学性和指导性。一是在规划编制时广泛征求意见和建议，重视人民群众尤其是利益相关者的意见，按照节约集约的原则，合理利用土地，有效整合土地资源，拓宽用地渠道，达到经济社会发展和资源保护相协调。二是在规划衔接方面，除了相关部门参加论证会、协调会、评审会等常规形式外，还可以采取编制行业用地规划方式进行衔接，结合国家土地利用政策和用地标准，明确规划期内行业发展目标、空间格局、建设发展安排、项目用地规模及图上布局，将各项规划切实有效“落地”，实现“多规融合”，避免因规划编制衔接问题导致的用地审批难、规划执行难。目前，广州市正在积极推进经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的“三规合一”的有机衔接，这是一个有积极意义的探索。三是凡不符合土地利用总体规划的，及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，最终形成一个规划方案、一张项目用地表和一张用地空间布局图。

　　借“城中村”改造等机遇落实土地利用总体规划。当前农村产业结构正处在调整阶段，尤其是大城市的“城中村”与传统意义上的农村区别较大，距离城市中心区距离较近的农村已基本城市化。借助“城中村”改造、新农村建设等机遇，在土地利用总体规划的指导下完善村庄规划，规范集体用地建设，从当地实际出发，合理安排农田保护、村庄分布、生态涵养等空间布局，力争做到城乡统筹发展，优化城乡空间结构。推进村庄土地整理，实现土地资源的优化配置，鼓励“农民住宅社区化”，工业项目向批准的区域集中、农业向规模经营转化。通过规划把保护耕地、节约用地与农村居民点调整、农村道路网布设以及其他基础设施和共同服务设施结合起来，使之成为土地利用总体规划的重要组成部分，将规划“落地到村”，实现经济社会发展和生态保护的有机统一。

　　（作者单位：广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局）